Orçamento 2027 reserva R$ 44,8 bi para emendas impositivas

O projeto da Lei Orçamentária Anual (PLOA) de 2027, enviado nesta segunda-feira (31) ao Congresso Nacional, reservou R$ 44,8 bilhões para emendas parlamentares individuais e de bancada. O valor representa um aumento de R$ 4 bilhões em relação aos R$ 40,8 bilhões previstos inicialmente para as emendas no Orçamento de 2026. O montante, porém, ainda pode crescer durante a tramitação da proposta no Legislativo, principalmente com a inclusão de emendas de comissão.

As emendas parlamentares são recursos do Orçamento cuja aplicação pode ser indicada por deputados e senadores, geralmente para obras, investimentos e projetos nos estados e municípios de suas bases políticas. A liberação dos recursos também se tornou um dos principais instrumentos de negociação entre o Executivo e o Congresso.

O PLOA apresentado pelo governo contempla apenas as emendas individuais e de bancada, com execução obrigatória. As emendas de comissão, que não são impositivas, não estão incluídas no valor de R$ 44,8 bilhões reservado pelo Executivo. Durante a tramitação do Orçamento, os congressistas podem destinar recursos para as emendas de comissão por meio de cortes em outras despesas previstas pelo governo, como gastos de custeio e investimentos em obras públicas. Há, contudo, um limite de R$ 12,9 bilhões para as emendas de comissão em 2027. A regra foi estabelecida por uma lei complementar que formalizou um acordo entre Congresso, governo e Supremo Tribunal Federal (STF) em meio às discussões sobre transparência e rastreabilidade das emendas.

Nos últimos anos, o valor aprovado pelo Congresso tem superado a previsão original do Executivo. As emendas chegaram a R$ 53 bilhões no Orçamento de 2025 e a R$ 61 bilhões em 2026. Na Lei Orçamentária Anual (LOA) de 2026, deputados e senadores cortaram recursos destinados a áreas como Previdência, Pé-de-Meia e Auxílio Gás para ampliar o espaço das emendas. Lula vetou R$ 400 milhões indicados pelos congressistas e remanejou outros R$ 7 bilhões, reduzindo o montante aos atuais R$ 49,9 bilhões.

O aumento das emendas reduz o espaço disponível para despesas discricionárias do governo, que são os gastos sobre os quais o Executivo tem maior liberdade para decidir. Entre as áreas que podem disputar esse espaço estão bolsas do CNPq e da Capes, investimentos em infraestrutura, Pronatec, emissão de passaportes, Farmácia Popular, bolsas para atletas e ações de fiscalização ambiental e trabalhista.

Nos últimos anos, o governo também passou a liberar volumes expressivos de emendas em períodos de maior pressão política no Congresso. De janeiro a junho de 2026, o Executivo pagou R$ 32,5 bilhões em emendas, valor 30% superior ao liberado no mesmo período de 2022, até então o recorde anterior. O ritmo de liberação foi influenciado por uma decisão inédita do Congresso de estabelecer um calendário para o pagamento das emendas. A regra obrigou o governo a empenhar, ainda no primeiro semestre, 65% dos valores previstos.

A definição e a execução das emendas também estão no centro de uma disputa entre Congresso, governo e STF. O tema é alvo de uma ação sob relatoria do ministro Flávio Dino, que chegou a suspender pagamentos de emendas em 2024. Na semana passada, Dino determinou a nulidade de emendas cuja indicação tenha sofrido interferência de presidentes de partidos ou de pessoas sem mandato parlamentar. A decisão ocorreu em meio a suspeitas de que o presidente do PL, Valdemar Costa Neto, e o ex-deputado Eduardo Cunha (Republicanos) teriam atuado para direcionar pagamentos. Os dois tiveram bens bloqueados em julho por determinação do ministro em outra decisão.

A crise em torno do mecanismo remonta ao governo do ex-presidente Jair Bolsonaro (PL). Em 2022, o STF considerou inconstitucionais as chamadas emendas de relator, que ficaram conhecidas como "orçamento secreto" por permitirem a destinação de recursos sem a identificação pública dos parlamentares responsáveis pelas indicações. Após o fim das emendas de relator, ganharam espaço as chamadas "emendas Pix", que fazem parte das emendas individuais. O modelo foi mantido, mas passou a estar submetido a exigências de transparência e rastreabilidade definidas pelo STF. Também permanece o caráter impositivo, ou seja, o governo tem obrigação de executar os recursos dentro das regras estabelecidas. As indicações precisam identificar previamente a finalidade dos recursos, com prioridade para obras inacabadas, além de prever prestação de contas ao TCU.

Com a proposta de R$ 44,8 bilhões apresentada pelo Executivo, o debate sobre o tamanho das emendas volta agora ao Congresso. O valor final do Orçamento de 2027 dependerá da negociação entre deputados, senadores e governo durante a análise e votação do projeto.